المقدمة

إن منظمة الصحة العالمية هي وكالة تتبع للأمم المتحدة، ومكلَّفة بقيادة الجهود الدولية للحفاظ على الصحة العامة، بما في ذلك مواجهة التهديدات الناشئة عن الأمراض المعدية، والأمراض السارية، ضمن آلية تفاعلية بينها وبين الدول الأعضاء فيها بشكل يتيح لهم تقديم المعلومات وتنسيق الاستجابات الوطنية وفقاً للبيانات المتاحة.

ومنذ تأسيسها في العام 1948، واجهت المنظمة الانتقاد والثناء على حد سواء، ففي حين كان لها دور بارز في مكافحة العديد من الأمراض المرهقة للعالم مثل الجدري، وشلل الأطفال؛ أشار النقاد إلى فشلها في الاستجابة لجوائح وأمراض أخرى مثل تفشي الإيبولا عام 2014، وكوفيد-19 بالرغم من أن لوائحها خضعت لإصلاحات وتحسينات.

تتطرق هذه الورقة إلى الحديث عن واقع منظمة الصحة العالمية باعتبارها مؤسسة تشكلها الدول الأعضاء وترسم سياساتها وتُقيّم أداءها، وتطرح فرضية أساسية مفادها أن فشل المنظمة في الاستجابة لكوفيد-19 هو نتاج إخفاق أعضائها في تطوير مؤسسة قادرة على خط الاستراتيجيات ووضع البروتوكولات واللوائح المناسبة.

1. شكوك وانتقادات حول مدى شفافية المنظمة ومصداقيتها

لقد تعرضت منظمة الصحة العالمية للكثير من الانتقادات منذ اليوم الأول لتفشي الفيروس، حيث توجهت الأعين إليها باعتبارها الهيئة الصحية الوحيدة ذات الاختصاص العالمي؛ إلا أن إجاباتها المقدَّمة عن التساؤلات الرئيسية المطروحة حول المرض وطبيعة انتشاره وسرعته كانت موضِعَ شك.

فقد أشارت العديد من التقارير إلى جملة من التناقضات والتذبذبات في مواقفها وأحكامها، إذ أنها قدّمت معلومات دون التأكد منها، كان أهمها ما يتعلق بخطر الانتشار من النواقل البشرية، إذ نقلت المنظمة عن مسؤولين صينيين أدلة زعموا فيها عدمَ وجود دليل ملموس على انتقال الفيروس بين البشر، وفي هذه الأثناء شجَّع مسؤولو منظمة الصحة العالمية على السفر كالمعتاد.

ومن الانتقادات الأخرى التي وُجّهت للمنظمة إشارتها في بادئ الأمر إلى عدم ضرورة ارتداء الأشخاص غير المصابين بالفيروس والكوادر الطبية للكمامات الواقية، ففي1 أبريل 2020؛ حثّت المرضى والطواقم الطبية فقط على ارتداء الكمامة، لكن تبع هذا بأن قامت بتحديث توجيهاتها وتصريحها بأنه يجب على الجميع ارتداؤها.

وعلى هذا المنوال، يشير الخبراء إلى أنه وبمجرد أن توصلت منظمة الصحة العالمية إلى الإجابات الصحيحة، أدركت ضرورة إعلان حالة الطوارئ العالمية للصحة العامة (PHEIC)، وهو مستوى متقدم من التأهب يقتصر إعلانه على المنظمة فقط.

ويهدف هذا الإعلان إلى تحذير الدول ودفعها إلى اتخاذ إجراءات سريعة وفعّالة لمكافحة تفشي الوباء، وتوجيه الدعم للبلدان منخفضة ومتوسطة الدخل، وتنسيق الجهود والتمويل للبحث والتطوير بشأن اللقاحات والبروتوكولات الصحية اللازمة، كما يُلزم الدول بإخطار منظمة الصحة العالمية بالمستجدات والمعلومات المتعلقة بالوباء.

وتُظهر متابعة هذا الإعلان تماشيَ العديد من الدول مع أهمية الرسالة التي يقدمها، إذ أعلن الرئيس الأمريكي السابق، دونالد ترامب، حالةَ الطوارئ في 13 مارس 2020 تزامناً مع الإعلان الصادر عن منظمة الصحة العالمية. وفي الأسبوع الذي تلا هذا الإعلان، فرضت ما يقرب من 16 دولة إغلاقات متفاوتة النطاق.

ومع ذلك، يرى الخبراء أن الإعلان وتوقيته لا جدوى منه، إذ أن التفشي حينها لم يعد مرتبطاً بمحدودية مكانية أو إقليمية، بل ينتشر على نطاق عالمي، وهنا أشار النقاد إلى فشل المنظمة في قيادة واحدة من أهم قضايا الصحة العالمية، وانقادت - بدلاً من ذلك - وراء الدعاية الصينية متغاضية عن الحقيقة بأنها قادرة على التشكيك في المعلومات المقدَّمة من الصين وإمكانية الاعتماد على مصادر غير حكومية كما تقتضي لوائحها الداخلية.

ولم يكن ترامب هو أول من انتقد المنظمة فالبعض رآه تواطؤاً مع الصين قبل أن يُعلن عن إيقاف تمويلها والانسحاب منها، إذ أن الحديث عن ارتهان المنظمة وقراراتها بالقضايا الاقتصادية والسياسية - بدلاً من استنادها على العلم - قائم منذ عقود. ففي العام 2000، نشر كل من: الصحفي الفرنسي، برتنار ديفو، والأستاذ في علم الاقتصاد، برتنار ليمينسي، كتاباً  بعنوان "منظمة الصحة العالمية: المركب الغارقة للصحة العامة؛ انحرافات وإخفاقات الأمم المتحدة"، وناقش فيه الكاتبان انحياز المنظمة للمصالح الاقتصادية والسياسيىة على حساب المصلحة المتعلقة بالصحة العامة.

ومع ذلك، وبالرغم من اعترافهم بالأخطاء التي ارتكبتها المنظمة؛ يُلقي العديد من الخبراء باللوم على الدول التي حاولت إخفاء فشلها الداخلي في السيطرة على الفيروس وفي انتهاج استراتيجيات مناسبة من أجل الاستجابة للجائحة بتحميل المنظمة المسؤوليةَ عن ذلك. وهنا خلُصت دراسة منشورة في مارس 2020 على موقع منظمة"American Society of International Law" إلى أن منظمة الصحة العالمية أدت مهامها في تسهيل نقل وإدارة المعلومات الوبائية ومشاركة الدول الاستراتيجيات الوطنية الفاعلة عبر الشبكات العالمية.

وفي ضوء ذلك، فإن اتخاذ القرارات الفعلية يقع على عاتق الحكومات، وهي المقياس أولاً وأخيراً لمدى نجاح أو فشل الدول في الاستجابة للجائحة، وفي حين أظهرت استجابة العديد من الدول قدرتها على ضبط وحصر العدوى داخل أراضيها بمعزل عن قرارات منظمة الصحة العالمية كما في: أستراليا، ونيوزيلندا، وبلجيكا، وفنلندا، وسنغافورة؛ عانت دولٌ مختلفة من ارتفاع في أعداد الوفيات والإصابات كما في كل من: الولايات المتحدة، وإيطاليا، وبريطانيا.

2. إعادة النظر في لوائح المنظمة

عند الحكم على مدى فعالية منظمة الصحة العالمية؛ هناك قضايا مهمة ينبغي أخذها بعين الاعتبار؛ مثل طبيعة لوائحها القانونية، وفاعلية الدول الأعضاء فيها البالغ عددهم 194 دولة، ونظامها المالي المعتمد على الاشتراكات والمساهمات الطوعية؛ فهذا كله بطبيعة الحال يقود إلى آلية صنع القرار داخل المنظمة للمواءمة بين احتياجات أعضائها من جهة، وبين أهداف الدول المانحة من جهة ثانية، وبين أهدافها كمؤسسة معنية بالصحة العامة من جهة ثالثة.

وحتى ما قبل الجائحة، كان نجاح المنظمة مقترناً بمدى تطبيق الدول الأعضاء والدول المعنية لأمرين رئيسيين، هما: التضامن العالمي، وتوصيل المعلومات بطريقة شفافة ودقيقة. وقد عكست تجربة المنظمة مع متلازمة الجهاز التنفسي الحادة أو ما عُرفت بالسارس عام 2003 ضرورةَ تحسين التواصل والتعاون بشأن المخاطر والمستجدات لضمان السيطرة على تفشي المرض ووضع الاستراتيجات المناسبة للحد من آثاره الصحية والاقتصادية والنفسية والاجتماعية؛ وفقاً لما خلُص إليه المؤتمر العالمي لمنظمة الصحة العالمية 2003 حول مرض السارس.

واستجابة لذلك، أجرت منظمة الصحة العالمية مراجعة وتحديث للوائحها الصحية الدولية في العام 2005، وبموجبها طُلب من الدول تحسين مراقبتها للأوبئة، والإبلاغ عن المخاطر الصحية، وأتاح للمنظمة التحقق من الأحداث داخل البلدان، وتحديد ما إذا كانت الحالة تستدعي إعلان حالة الطوارئ العالمية، وتنسيق الاستجابة الدولية المتعلقة بها.

وفي الواقع، يعتمد نجاح هذه اللوائح المستحدثة على مدى تعاون الدول مع منظمة الصحة العالمية وفيما بينها، حيث يُعد هذا هو الجزء الرئيسي من استراتيجيات المكافحة والتعافي. وفي حين يُلزم القانون الدولي الدولَ بالإبلاغ عن الحالات والمعلومات ذات التأثير على الصحة العامة، تبقى السلطات التي تتمتع بها المنظمة ووكالات الأمم المتحدة - بشكل عام - سلطات تقديرية، ولا تمتلك تلك القدرة على إنفاذها دون رغبة الدول الأعضاء.

وقد حدث ذلك في ظل جائحة كوفيد-19، فوفقاً لمنظمة"Think Global Health" طغت المتطلبات السياسية للصين على ضرورة تعاونها مع منظمة الصحة العالمية، ولذلك ليس من المستغرب أن تعكس البيانات والتصريحات الرسمية للمسؤولين الصينيين - في بداية الأزمة - إنكاراً لوجود حالة صحية تستدعي القلق.

أما تاريخياً، فلطالما كانت الدول مترددة ومتخوفة من الإبلاغ عن الأمر عندما يتعلق ذلك بالأوبئة، ولم يكن كوفيد-19 هو الوباء الأول الذي يواجهه العالم بالكيفية نفسها - حتى ما قبل تأسيس منظمة الصحة العالمية - حيث كانت الاستجابة للأوبئة والحفاظ على سيادة الدول وهيبتها أمراً مرهقاً، وأصبح ذلك واضحاً في التفاوض الدولي حول ضرورة إقرار لوائح صحية دولية لمكافحة الكوليرا والتي تم البدء في وضعها في العام 1834، ونظراً للقلق آنذاك حول التجارة الدولية وسيادة الدول؛ أُقرت هذه اللوائح في نهاية المطاف بعد 75 عاماً وبأطر ضيقة جداً في العام 1909.

ويشير ما سبق إلى حقيقة مفادها أن قياس مدى قوة وفعالية منظمة الصحة العالمية مرتبط بسلوك وأهداف الدول الأعضاء فيها، وهذا ما أشار إليه مدير مختبر الاستراتيجية العالمية وأستاذ قانون الصحة العالمي في جامعة يورك، ستيفن هوفمان، حيث قال: "لا يمكن لمنظمة مثل منظمة الصحة العالمية أن تكون قوية وفعالة إلا بالقدر الذي تريده الدول الأعضاء فيها"، وبينما تخشى الكثير من الدول من مدى تأثير الصحة العامة على صورتها ودبلوماسيتها واقتصادها، تجد منظمة الصحة نفسها تحت ضغوط متباينة من أعضائها، وفي أحيان عدة فإنها تمارس "ضبطاً ذاتياً" خشية فقدان التمويل من الدول المانحة.

3. بين دعوات الإصلاح وقابلية تطبيقها

ما بعد السارس، تفاعلت منظمة الصحة العالمية مع الدعوات المطالبة بإصلاحها، وتحسين قدرتها على الاستجابة للأوبئة ومكافحتها، ومع ذلك فلا يزال الطريق طويلاً أمامها فالقضية لا تقتصر فقط على تطوير لوائحها الداخلية وغيرها، بل تتعداها إلى ضرورة إصلاح هياكلها المؤسسية، والتخلص من البيروقراطية الداخلية المفرطة وفقاً لرؤية بعض الخبراء، وضبط ميزانيتَها التي أصبحت تشكل عبئاً كبيراً عليها.

على غير العادة، تمتاز منظمة الصحة العالمية عن غيرها من وكالات الأمم المتحدة والمنظمات العالمية الأخرى باتساع هياكلها واستقلالها جزئياً، إذ تضم 6 مكاتب إقليمية، ولكل منها كوادرها ومكتبها الإداري الخاص والمنتخب من قبل الدول ذات الصلة بالإقليم، وهو ما يمنحها نوعاً من الاستقلالية عن المقر الرئيسي للمنظمة، ناهيك عن أنها تضم 150 مكتباً قطرياً، ويُضفي هذا التوسع أعباءً تزيد من صعوبة عملها باعتبارها مؤسسة واحدة، ويُضعف من مركزية القرار والتنسيق مع الشبكة الواسعة والممتدة.

في السياق نفسه، يزيد هذا التوسع من الضغط على ميزانية المنظمة ويضاعف التحديات التي تواجهها، فمنذ العام 2010؛ تعاطت دول العالم مع تداعيات الأزمة المالية بأن قشَّفت نفقاتها وقلَّصت التزاماتها تجاه منظمة الصحة العالمية، وفي غضون الفترة الممتدة ما بين عامي 2012-2013، تخلَّت المنظمة عن 300 موظف وقد كان منهم عدد كبير من الخبراء والعلماء في مجالات الأوبئة.

وبالرغم من أن مساهمات الأعضاء الطوعية قد زادت من 3.7 مليون دولار في العام 2015، إلى 4.2 مليون دولار حتى الربع الثالث من العام 2020، إلا أن أغلب هذه المساهمات تم توجيهها نحو مشاريع وبرامج محددة، ولم تُسهم في تعزيز قدرة المنظمة على قيادة استجابة واضحة في مواجهة الأوبئة؛ فعند تفشي فيروس الإيبولا، اضطرت إلى خفض ميزانيتها للسيطرة عليه، بعد أن فشلت في تأمين مبلغ 600 مليون دولار لبناء وإدارة مراكز تقصي وعلاج جديدة في كل من: ليبيريا، وغينيا، وسيراليون، وتوفير مواقع دفن آمن لضحايا تلك البلدان.

وفي حين أخفقت المنظمة في احتواء المرض في تلك الدول، عكست تجربتها في جمهورية الكونغو الديمقراطية مدى حاجتها للتضامن والتمويل، حيث تمكنت الحكومة هناك بالتعاون مع المنظمة من السيطرة على تفشي الوباء بالرغم من الصعوبات الجمّة.

وفي السياق نفسه، قام أستاذ الصحة العالمية في جامعة كينجز، ريتشارد سوليفان، بتسليط الضوء على المسؤوليات الكبيرة التي تضطلع بها المنظمة والقضايا العديدة المنخرطة بها، فإلى جانب مسؤوليتها في توقع الأمراض المعدية والتأهب لها، فإنها تتحمل مسؤوليات أخرى مثل القضايا المتعلقة بالأسرة، والأمراض غير السارية كأمراض القلب، وقضايا الغذاء واللقاحات، ويتم ذلك كله دون توفر موارد مالية جديدة.

في ضوء ذلك، يمكنُ لنا أن ندرك الأثرَ البالغ الذي كان سيُخلّفه انسحاب الرئيس الأمريكي السابق، دونالد ترامب، من المنظمة ووقف تمويلها البالغ 400 مليون دولار سنوياً، قبل أن يعاود الرئيس جو بايدن الانضمام إليها، في وقت كان ينبغي فيه على ترامب التركيزَ على مكافحة الوباء، والتضامن الدولي والعمل المشترك، واتخاذ الإجراءات التي تراها الدول مناسبة بعد زوال التهديد.

الخاتمة

لقد أثبت التاريخ أن التعامل مع الأوبئة والأمراض المعدية ليس بالأمر اليسير، إذ أن قدرة الدول تاريخياً على إقرار استجابة ثابتة ومحددة في مواجهتها هو أمر صعب ويخضع للكثير من الاعتبارات الاقتصادية، والمخاوف المرتبطة بالسيادة، والكثير من اللوائح القانونية الوطنية والمتباينة حتى في الدول نفسها، ولذلك لطالما كانت الأوبئة تتقدم بخطوة على إجراءات التأهب والمكافحة على المستوى العالمي.

ولا يختلف الأمر كثيراً في ظل وجود المنظمات الدولية وأدوارها المحددة منذ الحرب العالمية الأولى، فهي أولاً وأخيراً عبارة عن مؤسسات تخضع للأطر التي يضعها أعضاؤها، وتخط سياساتها وفقاً لأهوائهم ورغباتهم، وبالكاد توجد منظمة أو هيئة دولية لا تنحني لموقف القوي وتوجهاته.

وحتى في زمن الأوبئة؛ فإن الاستقطابات العالمية تظهر بشكل جلي داخل أروقة منظمة الصحة العالمية، وتخضع تقييماتها أيضاً للاعتبارات الأيديولوجية والسياسية؛ فعلى سبيل المثال، هناك اختلاف في النظرة تجاه المنظمة داخل البلد الواحد، ففي الولايات المتحدة مثلاً اتفق حوالي 70% من الديمقراطيين على إيجابية الدور الذي أدته المنظمة للتعامل مع كوفيد-19، مقارنة بـ 32% فقط من الجمهوريين؛ بحسب مركز "Pew" للأبحاث.

وخلاصة القول، إن الحكم على مدى فعالية منظمة الصحة العالمية بمعزل عن حالة النظام الدولي بشكله العام هو حكم مقتضب وغير عادل، في حين أن النظر إلى المؤسسة كانعكاس لسياسة الدول الأعضاء فيها يوضح أن الانتقادات التي تم توجيهها إلى المنظمة هي في حقيقتها انتقادات لمواقف الدول الأعضاء فيها وللقصور في التنسيق العالمي والعمل المشترك، وإن المطالب الداعية إلى ضرورة أن تكون المؤسسة أقوى من أجندة أعضائها سيؤدي في نهاية المطاف إلى خسارتها الدعمَ والتمويلَ المقدّمَ لها كما حدث مع الولايات المتحدة في ظل إدارة الرئيس ترامب.

الكاتب: ستراتيجيكس فريق تحليل السياسات